市编办对乡镇事业单位改革的调查与思考
乡镇事业单位存在的主要问题
湖南省衡阳市是一个农业大市，辖186个乡镇，人口713万。随着农村改革的不断深入，农村形势的不断变化，乡镇站所存在的一些矛盾和问题也逐步凸现出来。主要表现在：
一是机构偏散，规模偏小。大多数乡镇事业单位仍按照上下对口设置，且这些站所规模普遍偏小，部分事业站所核定编制仅2――3名，有的站所甚至只有1人。由于机构偏散，规模偏小，职能单一，致使人力、财力资源分散，无法形成服务“三农”的合力。
二是政事不分，职能偏离。主要表现在：履行经营性职能多，履行公益性职能少。履行行政性职能多，履行公益性职能少。主要精力从事乡镇中心工作，无暇顾及本职工作。
三是超编较多，包袱较重。特别是全额拨款事业单位和交通比较便利、经济比较发达的乡镇超编最为严重。人员结构极不合理，主要表现在年龄偏大，专业技术人员偏少。事业单位职工的工资和养老保险、医疗保险、失业保险等福利待遇得不到落实，影响了基层政权的效能和稳定。
四是待遇偏低，差别较大。大部分站所工资没有保障。于部职工基本上没有入社保、医保，退休后更缺保障。此外，各站所间无论是横向相比还是纵向相比，待遇差距悬殊，许多干部职工牢骚多，意见大。
五是体制不顺，发展不快。乡镇财政紧张，好的站所乡镇、市直都想管，差的站所乡镇、市直都不愿管，事业单位的管理处于失控状态。事业投入严重不足，农村基础设施严重老化。
改革的几点建议
第一，在机构设置上，要坚持能合则合的原则，整合职能，精简机构。一是“分筋骨”。首先要合理界定乡镇事业单位的属性，乡镇事业单位只能定性为服务“三农”的公益性质。在此基础上，对附在乡镇事业单位的行政执法职能，应及时归位，并入乡镇内设机关或县直相关部门，彻底改变政事不分的现象。二是“强本源”。对公益性职能，应将职能相近、工作性质相似的站所合并到一块，尽可能地减少机构个数，扩大站所规模。同时要在经费上给予保障，在管理上予以规范，以优化其服务职能，提高其服务水平。三是“增活力”。对经营性职能，一律进入市场，转为企业，实行市场化运作，企业化管理，引导其创办农业产前、产中、产后服务的经济实体，为农业生产和农民服务。同时，引导其打破单位界限，实行优化组合，以服务促发展。政府可以设立农村农业发展基金，以贷款的形式扶持哪些农村农业急需要提供而又有一定经营前景的农业科技项目。
第二，在编制核定上，要坚持能减则减的原则，因事设岗，合理定编。将乡镇站所的编制统一定为全额拨款的事业编制，并在今后实行更加严格的编制管理制度，防止编制、人员反弹。
第三，在管理体制上，要坚持能放则放的原则，条块管理，以块为主。将管理模式由原来“条块管理，以条为主”转变为“条块管理，以块为主”，除已明确规定实行垂直管理的外，凡能下放的'，人、财、物、事四权全部下放给乡镇管理，上级业务部门只负责对下放到乡镇的站所进行业务指导、行业管理和监督检查，努力完善乡镇的整体功能。
第四，在经费拨付上，要坚持能统则统的原则，统一标准，财政拨付。在乡镇站所人员大量精简后，将其纳入财政全额拨款范围，并由市财政统一标准发放；将其事业经费统一列入乡镇综合财政预算管理；同时统一办理好站所人员（包括分流人员）的养老及医疗保险。
第五，在人员分流上，要坚持能分则分的原则，分类指导，有序分流。实行分类分流，经营性服务全部改制为企业，并一次性转制脱钩。把“退”作为在乡镇站所落聘人员分流的主渠道，适当放宽提前退养年限，适当降低病退条件，适当给予优惠退职政策，使一大批年龄偏大的落聘者能够比较自愿地选择病退、提前退养、退职等属于政策性的分流去向。此外，充实到教师队伍、自谋出路、离岗接受培训、领办和创办企业等等，也是分流的可行办法。
在人员分流工作中，要变下岗人员一次性打发为保留一定工资发放年限，缓解一定的财政压力。这种温和消肿的方式，直接的经济效益不会很明显，但可以保证乡镇站所机构改革工作顺利推进，保持社会的稳定，其长远效益不可估量。要加快建立社会保障机制，为精简下岗和转企人员解决后顾之忧。
乡镇事业单位机构改革中需要解决的几个问题
第一，改革中的成本谁负担的问题。乡镇事业单位机构改革人员分流数量多，经济补偿金额大，而县乡财政普遍都比较困难。在当前情况下，要县、乡两级拿出足够的安置费用不现实。
第二，机构综合设置与相关法律的矛盾。一是行业法律、法规的限制及经费来源渠道不一致，机构综合设置难度较大。如《林业法》明确规定各乡镇必须单独设林业站。二是有些机构综合设置后，但职能定位不明确，导致工作协调难，如农业科技服务中心。
第三，管理权限难以下放的问题。除国家法律、法规明确规定外，原则上乡镇站所都应下放乡镇管理，做到权责利一致，人财物统一。但有些部门出于自身利益考虑，不愿下放管理权限。另一方面，乡镇政府对那些创收能力不足或无收费项目的站所，因自身债务包袱过重和自身财力局限无力接收也不愿接收。