摘要：1994年瑞丽江—大盈江被国务院公布为国家级风景名胜区后，由于德宏州旅游发展理念和相关配套制度、措施尚不成熟，致使风景区的规划开发、资源利用、保护形势不容乐观。
2007年12月瑞丽江—大盈江在国家级风景名胜区综合整治中验收不合格被建设部黄牌警告,要求限期整改，全省仅此一例的现实让德宏的旅游形象受损，基于这样的事实,通过实地考察、问卷调查和访谈法，对风景区存在的转让景区经营权、监管信息系统建设滞后、风景区大量修建水电站等问题进行了调查和分析，提出了加强立法、完善规划，科学开发、合理保护，收回经营权,加强数字信息化监管系统建设及创建文明景区等对策。
关键词：瑞丽江—大盈江；德宏；风景名胜区；对策
一、瑞丽江—大盈江风景名胜区概况
1.景区范围、性质。瑞丽江—大盈江国家级风景名胜区位于云南省西部，与缅甸接壤。周边有腾冲热海、保山博南古道以及缅甸北部的风景旅游资源，形成境内三个景区鼎足而立。1994年景区由国务院审定第三批公布为国家重点风景名胜区，景区景点遍布德宏州，主要以潞西、瑞丽江流域、大盈江流域集中成片。面积为1 100平方公里，其中，一、二级保护景区面积为672.31平方公里，风景名胜区景观资源构成丰富，景观独特，环境质量好，容量大[1]。
风景区总体结构为“二线、三片区、一边”，即：瑞丽江、龙川江和大盈江游览线：瑞丽江，上游称龙川江，发源于高黎贡山西侧的腾冲县境内，由瑞丽流入缅甸，注入伊洛瓦底江，以交错变化的峡谷及平坝河流景观，田园牧歌式的边地风光为景观特征。大盈江游览线，以江岸迂回曲折，水流平缓的坝区河流景观，南亚热带植物景观与星落棋布的傣家村寨构成一幅山水如画的田园风光。
潞西片区、瑞丽片区、盈江片区：潞西片区含芒市景区和三仙洞景区。芒市景区以水库景观、名胜古迹、历史建筑等人文景观构成景区特色。三仙洞景区以岩溶景观、民间传说和温泉为景区特色。瑞丽片区，含畹町景区、瑞丽姐告景区和南姑河景区。
畹町景区以江河、瀑布、亚热带雨林、边境口岸城市为主要特色。瑞丽姐告景区以榕树群落、佛教建筑、历史文化古迹、边境口岸城市为主体构成。南姑河景区以文物古迹、铬尖晶沙矿区河流为景观。盈江片区，含允燕景区、凯邦亚湖景区和铜壁关自然保护区。允燕景区以盈江允燕山公园及民族文化风情为主要特色。凯邦亚湖景区以多岛屿、多水湾的大型人工水库和植物景观构成。铜壁关自然保护区以原始森林、热带季雨林—桫椤林及珍稀动植物景观资源为主要特色。
“一边”即漫长的边境线，国境线长503.8公里，与缅甸接壤的边境口岸城镇，通道如瑞丽、畹町、弄岛、拉影、姐告等的边境贸易、宝玉石交易，热带、亚热带风光、异国情调和南传上座部佛教文化为背景的民俗风情，众多的口岸城镇及通道，为边贸往来和出入境旅游创造了良好条件。
2.景区景观资源评价。瑞丽江—大盈江风景名胜区以江河、湖泊、热带、亚热带季雨林景观、珍稀动植物景观，众多的文物古迹、历史建筑、少数民族村寨聚落景观和以南传上座部佛教文化为背景的少数民族风俗风情，众多的口岸城镇，浓郁的异国风情和边疆田园风光为主体构成。景区位置重要，与周边腾冲热海、保山博南古道景区形成三足鼎力之势，辐射缅甸境内的大环线。
二、风景区调查现状
1.实地考察和问卷调查：2008年7月实地考察了梁河南甸宣抚司署、盈江虎跳峡电站、槟榔江电站、允燕佛塔、陇川景颇园、瑞丽独树成林、莫里景区、潞西勐巴娜西珍奇园等8个景点，发放了40份问卷，调查结果如下：
1）风景区的性质、范围和主要景点：针对景区出现的问题，在被调查的40人中，有75%知道瑞丽江—大盈江风景名胜区是国家级风景区，有25%回答是省级、州级风景区，说明大部分的人都知道该风景区的'地位。对于该风景名胜区包括瑞丽片区、盈江片区、潞西片区，全部答对的仅10%，其余90%回答不全面，说明宣传力度不够。针对景区授予的时间，45%知道瑞丽江—大盈江国家级风景名胜区是1994年授予的，其余55%回答错误。关于景区的面积，40%知道瑞丽江—大盈江国家级风景名胜区保护区的总面积为672.31（km），60%回答不知道。有20%知道瑞丽江—大盈江景区的重要景点及古迹有莫里瀑布、南甸宣抚司署、三仙洞，80%回答不全面。
2）国家建设部黄牌警告及其原因：43%完全知道或知道一点瑞丽江—大盈江国家级风景名胜区被国家建设部黄牌警告这件事情，57%回答不知道。被国家建设部黄牌警告的原因有45%认为是修建水电站，30%认为没有标志标牌和景区出让经营权，25%认为是没有对景区作规划。
3）风景区的管理：78%认为有必要建设项目在工程建设阶段采取相应措施，防止建设造成水土流失和环境破坏；22%认为一般或没必要。33%知道瑞丽江—大盈江景区是由建设部门来管，55%认为由旅游部门来管，12%不知道，在管理权归属上大部分不知道由建设部门来管理。73%对瑞丽江—大盈江风景区未来发展前景看好，27% 认为前景不容乐观。
2.访谈内容：针对景区被国家建设部黄牌警告的原因，访谈了瑞丽江—大盈江风景管理局、德宏州人大农业环境委员会、德宏州旅游局、瑞丽市城建局、瑞丽市旅游局等单位。
1）主要原因有：瑞丽莫里景区转让经营权、将管理权和门票出售等行政管理职能交由企业经营管理，景区监管信息系未建设，整个景区标志标牌没有设立，并在景区修建了大量水电站等违章建筑。
2）景区被黄牌警告，德宏州人大专门组织人员对景区调研，要求各县市制定保护方案，为地方立法《瑞丽江—大盈江保护条例》作准备，加大了景区保护力度。近期成立了管理机构瑞丽江—大盈江风景管理局，下设瑞丽莫里景区管理所，进一步完善了机构设置和配套管理。
3）由于规划编制时间太早，与现在发展不相符合，应加快各景点详细规划的修编工作，对开发建设项目进行充分论证和审批，进一步推动风景名胜区保护和管理工作。
三、风景区存在问题分析
1.景区面积过大，景点较为分散，结构松散，基础设施落后。景区大多分布于人口密集的瑞丽江、大盈江沿江流域，使得保护、开发和管理都具有较高难度，在景区界定、保护与生产、生活都存在一定的矛盾。旅游基础设施总体落后，缺乏标志标牌，解说系统等，都影响到它的发展前景。
2.规划编制滞后，管理职责不清，效能低下。由于是1999年编制的规划, 应加快规划修编进度，以发挥规划的指导和调控作用。规划是实现不可再生的风景资源的有效保护与开发利用的有机结合。景区近期才建立管理机构，由州级或县级以下政府管理，风景名胜区资源非常好，但管理机构设置不到位，建而未管，形同虚设；管理机构政企不分，以企代政或以政代企，管理职责不清，效能低下。
3.违章违规建设仍时有发生，监管信息系统建设未落实到位。风景名胜区违背规划、不按规定程序报经批准，自行开工建设的行为仍时有发生。例如，大盈江风景名胜区当地个别部门违规建设水电站，破坏了天然形成的落水洞，影响了景区自然环境和风貌。一些地方未按规定程序报批，在风景名胜区修建道路、水电站、开山采石等毁坏资源的现象屡有发生。
4.转让风景名胜区经营权，将风景名胜区管理、规划、监督以及门票出售等行政管理职能交由企业经营管理。根据国务院有关规定“风景名胜资源属国家所有”，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利，但瑞丽莫里景区以招商引资为名，将风景名胜区景点行政管理权或门票收益权转让给企业，缺乏数字化监管系统建设，把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使景区人工化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏。
四、加强风景名胜区保护工作的建议与对策
1.科学规划，加强风景名胜区规划管理。温家宝总理曾经指出“搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理。规划的浪费是最大的浪费；核心是保护，通过规划来实施保护措施；关键在管理，也就是规划的落实就是管理。”根据现有景区的总体规划，积极准备编制各景点的详细规划，将景区具有宝贵价值的自然资源和人文遗迹全部纳入保护监控的范围以内，避免人为的破坏。
2.加强立法，继续推进重点风景名胜区依法综合整治工作。加强立法工作，完善法制建设，依法实施管理，是做好风景名胜区保护管理工作的根本保障。实践证明，国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》对指导和规范风景名胜区保护和管理，协调风景名胜区与相关部门的业务关系，起到了重要的保障作用。
3.加快技术创新，强化风景名胜区数字化监管系统建设。国家重点风景名胜区监管信息系统建设，是利用遥感和地理信息系统（GIS）等高科技手段强化风景名胜区管理，实施科学保护、科学决策的重要举措。要加快遥感信息、监测信息、规划信息和管理信息等四个数据库的建设，强化风景名胜资源保护和监管的力度。
4.积极开展创建核心景区工作，深入推进风景名胜区文明建设。风景名胜资源与人类社会、经济、文化、生态环境息息相关。要改变一些风景区重经济效益忽视社会、生态效益的倾向，强化风景区的宣传、教育和展示功能，加大景区教育基地和游人中心建设的力度，提升景区景点的历史文化和生态文明的展示功能。