全南县位于江西最南端，山多地少，有“八分半山半分田，一分水路和庄园”之说。根据土地更新调查结果，XX年我县土地总面积230.9万亩，其中农用地面积218.82万亩，占土地总面积94.7%，建设用地面积7.1万亩，占土地总面积的3%，未利用地面积4.27万亩，占土地总面积的1.8%，从土地利用情况看，我县土地利用率较高，但土地潜力不足。随着我县工业化、城镇化的快速发展，用地量加大，土地供需矛盾日益凸显。如何推行节约集约用地，寻求实现保护资源、保障发展的平衡点，对于破解土地瓶颈问题，有着非常重要的意义。
一、近几年节约集约用地的主要做法
近几年来，大力招商引资，经济发展加快步伐，土地供需矛盾随之加剧。为解决土地瓶颈问题，县国土部门高度重视，在土地节约集约利用方式上采取一些行之有效的做法。
1.大力推进土地招拍挂，充分发挥市场调节作用。土地市场治理整顿以来，我县严把土地供应关口，经营性用地一律实行招拍挂，特别是XX年开始严格落实国家有关工业用地的政策，对工业用地实行招拍挂，引入市场竞争机制，使有限的土地资源能切实用于投资大、效益好且急需用地的项目，有效防止了土地再次闲置，低效利用，促进了土地的节约集约利用。
2.控制增量，盘活存量，高效利用土地资源。严控工业用地标准，工业项目用地达不到规定投资强度、容积率、建筑系数等土地利用控制性指标要求的，不予供地或对项目用地面积予以核减。严把土地利用总体规划，新上项目选址必须在土地利用总体规划确定的建设用地范围内。除对选址有特殊要求，确定无法在规划区内选址的项目外，一律不进行规划调整。近年来，县国土部门组织专门力量，对批而未供、长期闲置的城镇建设用地进行清查，通过征收土地闲置费、收回闲置土地等方式，促进土地的盘活利用。XX年共清理5宗闲置用地，面积127.6多亩，目前都已通过整改全部开工建设。
3.依法处置破产和改制企业土地，提高土地利用效益。县国土部门依照国家有关政策规定，采取多种方式积极处置破产、改制企业的土地。对改变土地用途、实施房地产开发的，进行公开招拍挂出让。对出让给新企业继续进行工业生产的，进一步明确土地容积率、建筑密度，提高土地的集约利用。
4.加快空心村改造，推进土地集约利用。因地制宜，大力实施“拆旧建新”和“增减挂”项目。对农村老宅基地进行土地整理，推倒低矮破旧的平房，形成统一规划安置地安置被拆迁村民。对于农村“空心村”现象，结合新农村建设，积极推进农村废弃地和宅基地复垦整理，合理规划功能布局，规划居住地，实行集中连片建设，防止农民村民无序建房，乱占耕地。XX年止，我县开展“拆旧建新”，推广“新户型”建设示范点12个，安置农户300多户;完成拆旧面积650亩，复垦面积530亩。通过改造，既改变了农村面貌，又提高了土地利用效率。
二、节约集约用地存在的问题
随着城镇化和工业化进程的不断加快，因土地利用效率低而引发的问题逐渐凸现，突出表现为：
1.思想认识不够到位。用地理念滞后，缺乏建设节约型社会，发展循环经济的紧迫感、责任感。土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，甚至认为土地问题是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大差距。
2.土地的集约利用程度不高。部分项目用地宽打宽用现象比较明显，土地利用率和单位土地投资强度偏低。在项目用地上不能严格执行集约用地的控制标准，如建花园式工厂、企业低容积率建设、粗放式用地的现象。
3.土地闲置不容忽视。一些招商引资项目，由于后续投入、预计不足等原因，不能及时完工，造成部分土地的闲置，此外，受城市规划控制或调整、企业破产遗留问题等影响，不能盘活开发，也造成土地闲置。
一、基本情况
（一）全市开发区整体情况
目前，全市拥有3个国家级开发区、16个市级开发区。开发区规划总面积约34497.5公顷。其中，国家级开发区规划总面积为25812.96公顷，占规划总面积的74.8%，市级开发区规划总面积为8684.54公顷，占规划总面积的25.2%。
经过二十多年的发展，XX市开发区从小到大、由弱变强，招商引资成效显著，收入利润快速增长，成为首都产业发展的重要载体，充分发挥了引领辐射作用。截至20xx年底，19个开发区入驻企业约4万家。开发区累计实现总收入约1.8万亿元，实现利润约1500亿元，应缴税金约802亿元。累计实现工业总产值6千余亿元，约占全市工业总产值的44.5%。
（二）开发区土地利用现状
根据开发区土地集约利用评价成果，以20xx年12月31日为评价时点，国家级开发区调查评价总面积为25150公顷，评价范围内开发区土地供应率88.15%，建成率94.93%；综合容积率1.12，建筑密度21.48%；工业用地综合容积率0.79，工业用地建筑系数31.43%；工业用地固定资产投入强度5910.13万元/公顷，工业用地产出强度16213.48万元/公顷，高新技术产业用地产出强度29121.11万元/公顷；市级开发区调查评价总面积为7079公顷，评价范围内开发区土地供应率92.42%，建成率86.39%；综合容积率0.45，建筑密度23.12%；工业用地综合容积率0.52，工业用地建筑系数32.43%。工业用地固定资产投入强度2662.35万元/公顷，工业用地产出强度3570.5万元/公顷。
（三）开发区土地节约集约利用主要措施
一是加强规划为引导，谋划园区集约转型。以《XX市城市总体规划（20xx年-20xx年）》为依据，统筹全市产业功能区发展，充分利用建设中关村国家自主创新示范区的机遇，组织开展了中关村国家自主创新示范区空间范围和布局规划、中关村国家自主创新示范区研发服务和高新技术产业聚集区（海淀新区部分、昌平部分）规划编制，构建“两城两带、六高四新”的创新产业发展格局，打造北部研发服务和高新技术产业聚集区优化、南部高新技术制造业、战略性新兴产业聚集区拓展、全市其他多园区整合提升的新格局。
以《XX市“十二五”时期工业布局规划》为依据，以开发区等重点园区为主要载体，进一步优化产业园区服务功能，进一步促进产业向园区聚集、向新城集中。
二是加强基础研究，逐步完善用地标准体系。XX市先后出台了《关于进一步推进北京工业开发区（基地）建设和发展的意见（试行）》、《关于北京工业开发区（基地）建设项目节约土地和资源的意见》，对工业项目用地容积率和建筑密度等方面提出具体要求，加快搬迁调整不符合首都资源环境承载能力和发展定位要求的产业，坚决淘汰“高污染、高耗能、高耗水”企业。发布了《关于XX市开发区开展生态工业园建设的意见》。各区县也出台了相关的支持政策，如XX区根据产业结构调整指导目录（20xx年本），制定了区级项目准入标准。
在修编《XX市土地利用总体规划（20xx-2020年）》时，全面落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔20xx〕3号）的精神和要求，将节约集约用地作为规划修编的核心内容，明确到20xx年市域范围平均每公顷建设用地的地区生产总值不低于360万元；平均每公顷城乡建设用地的二三产业增加值不低于500万元。各开发区根据相关标准体系要求，结合自身发展状况和产业结构调整的需要，分别制定了开发区项目准入标准和节约集约用地管理办法，建立开发区项目入区评估和联审机制。
三是发挥市场资源配置作用，逐步完善出让体系。引入市场机制，积极实施工业用地招标、拍卖、挂牌方式出让制度。XX市先后印发了《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让的实施意见（试行）》、《关于工业用地仓储用地招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》《XX市工业用地国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让程序（试行）》，对工业用地招标拍卖挂牌出让具体程序和办法进行规范。对生产经营性项目全面推行招标、拍卖和挂牌出让，一律采取有偿出让方式供给土地。对非经营性用地改变为经营性用地的，约定政府可收回土地使用权，重新依法出让。
四是加大批后监管，逐步建立动态跟踪制度。按照“跟踪储备一批、签约在谈一批、开工建设一批、投产见效一批”的目标，落实“签约项目抓落地、落地项目抓开工、开工项目抓进度、竣工项目抓生产”的要求，建立了相关部门联动机制，充分整合信息资源，对已供土地进行全过程、多层次的跟踪；注重开发区闲置土地资源盘活，加大闲置土地处置力度，通过采取收购、入股、合作、转让、退出、调剂、租赁等形式，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置，鼓励开发区对余量土地依法转让、以市场方式调整安排和企业“零增地”扩张，最大限度地提高开发区土地节约集约利用，如北京雁栖经济开发区达能公司收购妙博士乳业公司，年产值从以前的不到4000万元提升到3亿元。
二、开发区土地集约利用存在的主要问题
（一）标准体系尚未完善，缺少法律政策支撑
通过对市级开发区的调研发现，本市缺乏针对不同空间区位、不同产业类型的有针对性的规范、科学的指导标准体系，在诸如投资产出强度、建筑密度、容积率等方面尚未形成统一标准。各开发区准入门槛及各项指标多由区内自行掌握，采取一事一议的形式确定。这样，既不利于企业和开发区的双向选择，也不利于企业绩效评价，不利于开发区管委会及各级土地行政主管部门的土地利用管理。此外，集体产业用地流转及相关政策尚不完善，使得开发区进行产业项目建设时存在集体建设用地融资难、市政公共资源配置不合理、企业注册手续繁琐等问题和困难，导致开发区涉及集体建设用地方面土地开发率相对较低。
（二）缺乏对全市各类型产业用地的统筹规范管理
目前，我市3个国家级开发区、16个市级开发区范围内入区企业实现总产值占全市工业总产值的比重不到一半，全市过半的工业产值仍是由国家级、市级开发区范围以外的各类产业基地、功能园区内入驻企业实现的。目前XX市对产业用地的统筹管理和节约集约利用评价主要集中在3个国家级开发区、16个市级开发区，而对其余的各类产业基地、功能园区，尚未纳入到产业园区的统筹管理中，缺乏统一的政策引导、评估、管理、考核、监测等问题。
（三）区域间的同质化竞争依然存在，缺乏全市产业布局规划的统筹引导
调查中发现，部分开发区、产业基地、功能园区之间引进产业项目重复或类型相似，处于无序发展和同质化竞争态势，缺乏全市统筹引导，不符合XX市中长期发展目标。目前，开发区的基础规划及产业引进任务主要在区县政府，在地方经济利益的驱动下，使得区域经济发展诉求优先于开发区自身发展诉求。区县政府在引进项目时首先考量的是经济和财政收入，忽视了区县的功能定位及全市产业结构、资源（能源）配置、环境保护等要求，导致现实中“规划跟着项目走，项目随着意志走”的现象依然存在，不利于开发区产业项目的布局优化、资源保护、节约集约发展。比如汽车工业等制造业，数个区县纷纷引进，尽管在一定程度上带动了区域经济的发展，但土地集约利用度相对较低，而对能源特别是水资源、土地资源的消耗又较高，污染严重，需要进一步统筹规范。
（四）部分园区用地结构不合理，土地利用效率低下
开发区内老旧低效项目是导致开发区内地均产出差异大、经济发展不平衡、土地利用效率低下的主要因素。部分开发区内大量用地被生活、绿化、公用建设用地和其他用途用地占用，也造成了单位土地工业产值偏低。个别用地规模大的项目对园区整体建设强度影响较大，比如某些行业，由于不宜采用多层厂房，导致占地规模大，影响园区整体建设强度。个别园区由于产业主导类型的特定发展规律，导致目前投入产出强度较低，影响了土地集约利用程度，比如生物医药行业，企业建设后需要经过几年的试生产和产品检测才能正式投产，导致用地效益暂时受到影响。另外，当前开发区产业用地主要是通过出让方式提供给入区企业，当部分企业受市场取向、资金短缺、产业导向变化等因素影响面临产业淘汰时，其土地使用权性质并没有改变，在退出机制不完善的现状下，如何清理腾退低效项目用地成为一项难题。
三、产业用地节约集约利用的建议
（一）进一步统筹城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划等，建立、健全和完善“体系建设”
一是建议市政府有关职能部门协调联动，建立、健全和完善各类产业用地规划管控制度、用地标准控制制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地集约利用评价制度、土地利用监测监管制度，重点探索因地制宜设定项目入区门槛，建立全市分区位空间、分行业类型的产业用地强度、用地效益指导标准体系；结合年度土地供应计划，在产业用地供地安排上做到有的放矢，切实落实“优先保障内生增长优质资源的用地需求，优先保障高端、高辐射力产业发展用地需求”的土地供应导向原则。
二是进一步加强基础评价体系。依托统计数据，开展全市范围内各类型产业用地基础评价工作，深入掌握全市开发区、基地、功能区的土地利用情况、开发建设情况、土地使用强度、土地投入产出效益等情况，通过产业用地综合承载力的评价以及全市基于区域功能定位的横向比较，有针对性提出政策建议，促进土地节约集约利用。
（二）探索形成集体建设用地合法合规利用及流转机制
一是深入研究农村集体建设用地流转试点政策，结合目前正在开展的农村集体土地确权登记发证、农村集体产权制度改革等工作，按照城乡统筹发展的需要，探索农村集体土地的利用和管理的政策措施，完善农村集体建设用地合法合规利用的新机制，促进农村集体建设用地在符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、国家用途管制、本市产业政策以及权属清晰的前提下依法开发、建设、流转。
二是系统梳理现有开发区内集体建设用地的使用情况，全面掌握开发区内集体建设用地的利用总量、结构和布局，使用质量和用地效益等基本情况。结合开发区土地利用标准和管理要求，对不符合相关要求的集体建设用地，本着尊重历史，区别对待，分类处理的原则，探索研究包括农村集体建设用地使用权流转在内的差别化土地利用管理政策。
（三）积极探索产业“退出”、“腾笼换鸟”机制
一是加强企业用地动态监测和批后监管。通过动态监测，掌握开发区用地管理基础信息，科学评价用地质量效益，提出有针对性政策建议。通过批后监管，掌握不符合首都资源环境承载能力和发展定位要求、不能达到集约用地标准、经营不善以及“高污染、高耗能、高耗水”企业状况，为逐步实现产业升级和腾退置换提供依据。
二是大力推进闲置土地清理处置，对供而未用、用而不足、强度不足、长期闲置等不同类型闲置土地区别对待，采取有针对性措施，鼓励和引导企业“腾笼换鸟”，依法转让。如将高污染、高能耗、低产出的企业转型为有特色的都市型企业、有品牌的特色企业、有核心竞争力的高科技企业，促进产业结构的升级；对达不到集约用地标准的企业进行跟踪督促，如经过整改仍达不到用地标准的'企业应逐步置换或退出；对闲置土地清理制定相应的奖励措施，以促进有限土地资源取得最佳经济效益和土地节约集约利用效益。
（四）继续创新土地出让和招商模式
一是实行产业用地弹性年期制度。为避免由于用地年期过长而导致土地资源浪费，通过“招拍挂”获得土地使用权的，可根据产业成长周期、生命周期、企业规模和行业政策，确定合理的用地出让年限，而不是一律以法定最高出让年期供地，将有限的土地资源充分循环利用。
二是探索更多采取租赁方式，引导和推进招商模式由出让土地向租赁标准化厂房转变。对非生产性企业和投资少、规模小的一般工业加工项目不单独供地，可采取租赁标准厂房的方式解决生产经营场所问题，以减轻企业资金投入。形成“出让土地使用权、出租土地使用权、租赁标准厂房”并存的产业用地格局。
四、通过调研发现并需引起重视和下力量研究解决的问题
一是上述解剖、分析的19个开发园区是改革开放以来陆续批准并发展建设起来的。但现实情况中，全市未纳入上述范围，但具有各类产业功能的园区增加了很多。如位于XX区的未来科技城项目；位于XX区的花博会项目；位于XX区、正在筹建中的园博会项目；退出涉钢产业的首钢园区项目等。对上述各类产业园区应抓紧建立并完善政策引导、科学监测、业绩考核评价等制度。
二是各类具有文化创意特色的园区纷纷建立，如位于城市核心区的XX区正在建设天桥文化演艺区，而向东直线距离不足三公里的XX区提出建立天坛文化演艺区。尽管这类具有文化创意特色的园区在大方向上均符合中央精神和全市中长期发展规划，但作为产业功能园区，在市场需求及风险，政府主导下引入各类社会资金参与建设及管理等诸多方面缺乏深入、科学的论证、评估，仍存在同质竞争、无序发展的趋势。
根据《关于开展节约集约利用土地专项调研的通知》（皖国土资函[]771号）文件要求，为全面摸清我县节约集约利用土地情况，我局组织开展了节约集约利用土地专项调研，现就有关情况汇报如下：
一、总体情况
当前我县在土地利用方面的当务之急是向节约集约用地方向转变，进一步盘活存量土地，挖掘存量土地的潜力，我县出台了《旌德县国有土地收储运营管理暂行办法》，采取了一些得力措施：城市建设用地立足城区改造挖潜；工业项目建设用地严格按照四项指标控制供地；农村居民点建设用地通过整理合并“空心村”建设中心村等办法节约用地。通过实践和积极探索，我们取得了比较好的成绩。
二、批而未供、供而未用和闲置、空闲土地消化利用情况
我县现有城镇存量建设用地26宗，总面积208598平方米，其中闲置土地21宗，面积19202平方米，空闲土地4宗，面积3196平方米，批而未供土地1宗，面积186200平方米，为分期开发项目。目前，已有12155平方米闲置土地纳入我局土地储备中心进行储备运营，186200平方米批而未供土地也正在组织供地中。
三、工业规划区节约集约用地情况
近年来，我县在工业规划区节约集约用地方面出台了一系列政策，同时，在执行中，严格按照《安徽省工业项目建设用地控制指标》要求，工业项目建设用地必须同时符合四项指标（投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地标准），主要措施是：
1、取消或严格控制项目预留用地。对需要分期建设的项目，根据其近期建设的实际需要进行供地;对于已建设投产的项目内预留用地，及时督促企业尽快按企业规划投资建设，同时不再受理其用地申请。
2、把好工业项目用地关，鼓励引入占地少、用水少、能耗低、低污染、高附加值、高科技含量的项目。工业项目投资强度要求不低于27—77万元/亩。
3、调整建设项目用地控制指标，提高土地利用率。工业项目容积率不低于0.4—0.8，建筑系数不低于30%。
4、严格界定和控制企业配套用地。工业项目的行政办公等非生产型的建筑面积不得超过工业项目总用地面积的7%。
5、加强对入园项目用地的跟踪管理，对未按规定时限建设的项目及时进行清理。对于企业取得土地使用权后未按规定期限内开发建设造成土地闲置的，征收相当于土地使用权出让金20%的土地闲置费，签于出让合同后满两年未动工建设的，解除出让合同，收回其土地使用权。
通过一系列措施，gdp由的7.56亿元增加到8.68亿元，增幅由7.4%增至10.2%。
四、企业节约集约用地情况
我县企业改制多属破产关闭企业，至底，共完成国有工业企业改制18户，通过改资引进县外资金约5000万元，新办个体工商户521家，实现再就业1000人，返聘职工834人，投入固定资产6170万，办理职工退位手续4012人，新办民企29户，而未占一分新增建设用地。
五、城镇村建设节约集约用地情况
我县在城市建设用地方面立足建成区改造挖潜，一可使旧城更新，二可使城市增容扩能，三可节约土地、保护耕地，积极实施“平改楼”工程和盘活“城中村”、“城中厂”用地，近来先后对老城区进行了三次较大规模的拆迁改造，城市建设用地70%来源于城区存量土地。
从农村居民点用地来看，通过合理规划，引导农民“进城出村”，发展小城镇、中心村建设，迁村并点，建设农民多层住宅，整理“空心村”，退宅还田，计划到将可节约土地169.7公顷。
我县在节约集约用地方面虽然取得了一定成绩，但经济发展与节约用地两者之间还存在较多予盾，土地利用方式正处于转轨阶段，浪费土地现象还时有发生。今后的土地管理工作中，我们要努力实现四个转变：即推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，由大手大脚用地向厉行节约用地转变，由宽松优惠供地向从紧从严供地转变，由约束性不强的管理向依法依规管理转变，大力提高土地利用率，有效保障土地供给，促进经济社会全面协调可持续发展。