关于优先发展公共交通的实施意见
各区、市人民政府，市政府各部门，市直各单位：
为贯彻落实《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号）和《山东省人民政府办公厅关于优先发展公共交通的若干意见》（鲁政办发〔2013〕29号），进一步缓解城区交通拥堵，转变城市交通发展方式，经市政府同意，现就我市优先发展公共交通提出以下实施意见。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以创建公交都市为契机，树立“城市公共交通引领城市发展”的理念，按照“全域统筹、三城联动、轴带展开、生态间隔、组团发展”的城市发展框架，遵循方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的原则，实施公共交通全域统筹，加快推进城市轨道交通建设；围绕“东城提速、西城优化、北城加密”战略，不断优化城市公共交通网络，扩大公共交通覆盖面，完善公共交通基础设施，加快公交信息系统建设，形成公共交通优先发展的新格局。
二、发展目标
加快发展城市轨道交通、现代有轨电车等多种形式的大容量公共交通，建设综合交通枢纽，优化换乘中心功能和布局，提高站点覆盖率，提升公共交通出行分担比例，确立公共交通在城市交通中的主体地位。通过提高运输能力、提升服务水平、增强公共交通竞争力和吸引力，努力构建以轨道交通为骨干、常规公交为主体、慢行交通为补充、特色公交为亮点的公交发展模式和安全可靠、经济适用、快速便捷、绿色环保、智能高效的公交服务体系，将青岛市建设成为国际知名、国内一流的公交都市示范城市。
到2016年，力争实现中心城区公共交通占机动化出行比例达到51%，公共交通站点500米覆盖率达到92%，早晚高峰时段公共交通车辆平均运营时速达到18公里，万人公共交通车辆拥有量达到23标台，绿色公共交通车辆比率达到66%，公共交通车辆进场率达到93%，港湾式停靠站设置比例达到34%，城市公共交通电子支付卡使用率达到70%。
到2018年，建立起相对完善的公交优先发展的政策支持体系，实现中心城区公共交通占机动化出行比例达到60%，公共交通站点500米基本全覆盖，早晚高峰时段公共交通车辆平均运营时速达到20公里，万人公共交通车辆拥有量达到25标台，绿色公共交通车辆比率达到80%，公共交通车辆进场率达到100%，港湾式停靠站设置比例达到40%，城市公共交通电子支付卡使用率达到80%，城市轨道交通建成线网超过170公里。
三、主要工作任务
（一）提升规划调控能力。结合城市综合交通规划，编制城市公共交通发展规划、公交场站规划、公交专用道规划、轨道交通线网规划等，并纳入城市控制性详细规划。倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，城市综合交通规划应明确公共交通优先发展原则，充分考虑城市公共交通发展和群众出行需要，统筹城市空间布局、功能分区、土地利用和交通需求，科学谋划公共交通发展与城市功能布局，提升公共交通引领城市发展的能力。各项规划要以青岛市全域为规划范围，科学规划线网布局，优化重要交通枢纽布局，建立现代城市换乘系统，优化公共交通方式功能结构，加强与个体机动化交通以及步行、自行车出行的协调，促进城市内外交通便利衔接和城乡公共交通一体化发展。制定城市公共交通规划年度实施计划，确保规划执行到位。（责任单位：市规划局、市交通运输委、市地铁办）
（二）加快基础设施建设。按照存量挖潜改造提升、增量强制规划配建的原则，不断提升公共交通基础设施水平，提高公共交通的便利性和舒适性。将城市公共交通枢纽场站（含换乘枢纽、调度中心、停车场、保养场、首末站、停靠站、候车亭等）、轨道交通车站（含出入口风亭、车辆段、停车场、控制中心等）以及配套服务设施（含步行道、自行车道、公共停车场、天然气汽车加气站、新能源汽车充电设施）建设，纳入城市旧城改造和新城建设，并实现同步规划、同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。落实公交枢纽场站建设用地，加大公交枢纽场站建设投资力度，在公交枢纽场站内应根据实际需要同步规划建设公交车辆加气、加油、充电等配套设施。对已规划的公交枢纽场站应尽快列入建设计划，及早开工建设，方便运营调度、线路开辟和市民乘车，提高公共汽（电）车进场率。加强城市公共交通与其他交通方式的衔接以及轨道交通与公共汽（电）车的衔接，推进与城市综合客运枢纽相配套的城市公共交通场站和换乘设施建设，提高换乘效率。城市规划区内，应综合考虑周边用地情况及公共交通发展需求，按规定配套建设相应的公共交通基础设施。对公共交通基础设施进行前期审查和后期验收，未按规定配套建设公共交通设施的项目一律不予审批、验收。（责任单位：市交通运输委、市规划局、市国土资源房管局、市发展改革委）
（三）提高车辆装备水平。根据城市发展实际需要，大力发展以公共汽（电）车为主体的地面公共交通系统，合理规划建设现代有轨电车等大容量地面公共交通系统，有序推进轨道交通系统建设。推进低能耗、低排放、清洁能源公交车辆的应用，提高大容量、低地板公交车辆和空调车等车辆的使用比例，提高车辆舒适程度、技术性能和节能减排水平。完善公交车辆技术准入和维修检测制度，保障城市公交车辆技术状况良好。积极开展新能源公共交通车辆示范和推广工作，加快建设清洁能源、新能源公交车辆的配套服务设施，完善支持政策和配套服务设施网络。（责任单位：市交通运输委、市发展改革委、市财政局、市环保局）
（四）加强土地综合开发。城市控制性详细规划要与城市综合交通规划和公共交通规划相互衔接，优先保障公共交通设施用地。加强公共交通用地监管，已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途；已改变土地用途的由政府收回后重新供应用于公共交通基础设施建设。任何单位和个人不得侵占、挪用规划确定的公共交通设施用地，不得擅自拆除、改建、迁移、占用公共交通设施。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发。对现有公共交通设施用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。公共交通用地综合开发的收益，用于城市公共交通基础设施建设和弥补公交企业运营亏损。（责任单位：市国土资源房管局、市规划局、市交通运输委、市财政局）
（五）拓宽投资融资渠道。按照市场化的要求，推进公共交通投融资体制改革。支持公共交通企业利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通基础设施建设和运营。在市场准入标准和优惠扶持政策方面，对各类投资主体同等对待。公共交通企业可以开展与运输服务主业相关的其他经营业务，改善企业财务状况，增强市场融资能力。加强银企合作，创新金融服务，为城市公共交通发展提供优质、低成本的融资服务。（责任单位：市交通运输委、市金融工作办、市财政局、市政府国资委）
（六）保障公交路权优先。优化公共交通线路和站点设置，逐步提高覆盖率、准点率和运行速度，改善公共交通通达性和便捷性。综合考虑城市道路的实际状况、交通流量、出行结构等因素，科学设置公共交通优先通行信号系统，在单向3车道及以上或有条件的城市道路辟建公共交通专用道，市区新建、改建的主干道也要同步规划、建设公共交通专用道，逐步形成公共交通优先通行网络。增加公共交通优先通行管理设施投入，加强公共交通专用道的监控和管理，在拥堵区域和路段取消占道停车，充分利用科技手段，加大对违法占用公共交通专用道行为的执法力度。配套设置清晰、直观的公共交通优先车道标志标线等标识系统，使公共交通流与其他交通流明确区分。（责任单位：市公安局、市城乡建设委、市交通运输委）
（七）推进智能交通发展。充分利用现代化技术手段，改造传统的管理模式，提升行业管理水平。将公交智能化建设纳入城市信息化建设体系，按照智能化、综合化、人性化的要求，推进信息技术在城市公共交通运营管理、服务监管和行业管理等方面的应用，重点建设公众出行信息服务系统、车辆运营调度管理系统、安全监控系统和应急处置系统。加强城市公共交通与其他交通方式、城市道路交通管理系统的信息共享和资源整合，努力向群众提供全方位的综合交通“一站式”信息服务。进一步完善城市公共交通移动支付体系建设，全面推广普及城市公共交通“一卡通”，加快其在城市不同交通方式中的应用和跨市域的互联互通。（责任单位：市交通运输委、市公安局、市城乡建设委、市经济信息化委、市科技局）
（八）规范公交企业管理。完善城市公共交通企业现代企业管理制度，规范法人治理结构。推进城市公共交通行业改革，建立激励和约束机制，鼓励规模经营、适度竞争，积极推进以服务质量招投标方式配置公共交通资源。组织开展公交企业和职工优质服务竞赛活动，加强司乘人员职业技能和道德培训，提高职工服务意识和服务技能，强化爱岗敬业、乐于奉献的城市公交企业文化建设。建立职工工资收入的正常增长机制，职工收入应充分体现岗位劳动强度和技术要求，与我市经济社会发展水平和社会职工平均工资水平相适应。严格按照国家规定，为职工缴纳各项社会保险，并保障职工正常的休息休假。定期组织从业人员进行身体健康检查，建立健康档案，保护从业人员身体健康。加大公交人才队伍建设力度，建立公交专业技能人才的引进、培养机制。大力宣传和推行《山东省城市公共汽电车客运服务规范》，加强城市公共交通行业精神文明建设，践行“红飘带”精神，培养和宣传行业文明企业和先进个人，做到服务优质、秩序优良、环境优美，使公共交通成为展示城市文明的窗口。（责任单位：市交通运输委、市政府国资委、市人力资源社会保障局、市文明办）
（九）完善价格补贴机制。遵循补贴成本、合理收益、节约资源、公平负担的原则，综合考虑社会承受能力、企业运营成本、交通供求状况和经济发展水平等因素，完善价格形成机制，根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的票制票价体系，增强公共交通吸引力。完善城市公共交通企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度。定期对城市公共交通企业开展成本监审，核定城市公共交通定价成本，科学界定政府补贴补偿范围。对实行低票价、减免票、承担政府指令性任务等形成的政策性亏损，市和区市财政给予补贴补偿。加大企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入。加强公共交通不同线路间的衔接，完善换乘票价优惠政策，提高换乘比例。（责任单位：市物价局、市财政局、市交通运输委、市政府国资委等，各有关区、市政府）
（十）加强安全管理。强化安全第一、质量为本的理念，进一步健全道路交通安全责任制，按照“谁主管谁负责、谁审批谁负责”的原则，将道路交通安全责任落实到政府、落实到部门、落实到企业，强化企业主体责任和部门监管责任。切实加强公共交通的安全监管，完善安全标准体系，健全安全管理制度，落实监管责任，加大安全投入，制定应急预案。重大公共交通项目建设要严格执行法定程序和工程标准，保证合理工期，加强验收管理。严格实行城市客运企业安全评估制度。城市公共交通企业是安全责任主体，要完善各项规章制度和岗位规范，健全安全管理机构，配备专职管理人员，落实车辆、人员、场站、安全应急等方面的安全管理责任，加大经费投入，定期开展安全检查和隐患排查，严格实施车辆维修和报废制度，增强突发事件防范和应急能力。规范技术和产品标准，构建服务质量评价指标体系。高度重视轨道交通的建设、运营安全，强化风险评估与防控，落实轨道交通工程验收和试运营审核及第三方安全评估制度。开展社会公众公共交通安全应急知识宣传教育活动，制定乘客安全乘车行为规范和公共交通突发事件应急知识手册，组织开展公共交通安全应急知识竞赛、公共交通突发事件应急演练等活动，提高社会公众公共交通安全意识和安全防范能力。（责任单位：市交通运输委、市安全监管局、市地铁办）
（十一）推进公共交通统筹发展。根据经济发展、城市建设、环境保护和人民生活水平，统筹规划城乡公共交通服务网络和设施建设，积极推动城市公共交通线路向城市周边延伸，促进城乡客运资源共享。加强城市公交与道路客运班线等客运方式的有效衔接，扩大城市公共交通服务广度，增加服务深度，使更多农村群众享受普惠性的公共交通服务。（责任单位：市交通运输委、市财政局、市物价局等，各有关区、市政府）
(十二)加快公交都市创建。科学编制公交都市创建工作实施方案，细化建设目标、建设重点、保障措施、投资预算、融资方案、进度安排、部门职责分工等内容，完善在规划、建设、用地、路权、资金等方面的配套支持政策。加强对公交都市创建过程的.监督管理，及时总结创建工作经验，研究制定长效机制和保障措施。各区市应参照青岛市公交都市创建工作模式，组织辖区内开展“公交都市示范区”创建活动。（责任单位：市交通运输委、市发展改革委、市规划局、市财政局等，各有关区、市政府）
四、完善保障措施
（一）健全法规标准。推进城市公共交通重大决策法制化、民主化、公开化。落实国家关于公共交通优先发展的法规规章，研究出台青岛市地方性配套法规，为城市公共交通规划、建设、运营、管理、安全、应急和政策支持提供法制保障。加快完善车辆装备、安全应急、运营服务、智能化、考核评价等方面的标准规范体系。规范公共交通重大决策程序，实行线网规划编制公示制度和运营价格听证制度，充分采纳社会各方面的合理意见。建立城市公共交通运营成本和服务质量信息公开制度，加强社会监督。（责任单位：市交通运输委、市城乡建设委、市财政局、市政府国资委、市质监局、市政府法制办）
（二）加大政府投入。将公共交通发展资金纳入公共财政体系，逐步加大对公共交通建设的支持力度，保障城市公共交通事业的发展。城市公共事业附加费、城市基础设施配套费以及土地出让金中用于城市基础设施建设的部分，优先用于城市道路交通和公共交通基础设施建设，确保公共交通发展资金占城市维护建设资金的支出比例在5%以上。政府财政投入的资金应重点用于公共交通规划确定的大容量公共交通、综合交通枢纽、停车场、首末站、港湾式停车站、保养场、调度中心等设施的建设，以及车辆的更新和设施维护。对公共交通行业实行税费优惠政策，免征公共交通车船的车船税；对公共交通基础设施免征城市基础设施配套费、城市道路占用挖掘费、城市绿化补偿费；认真贯彻落实城市公共交通行业成品油价格补贴政策以及“十二五”期间免征城市公共交通企业新购置公共汽（电）车的车辆购置税、城市公交站场城镇土地使用税等政策；对城市轨道交通运营企业按国家规定实施电价优惠。（责任单位：市财政局、市城乡建设委、市发展改革委、市交通运输委）
（三）推行综合管理。根据城市交通供求状况，综合运用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求，缓解城市交通拥堵。尝试实施不同区域、不同类型停车场差异化收费和建设驻车换乘系统等需求管理措施，加强停车设施规划建设及管理。发展中小学校车服务系统，加强资质管理，制定安全和服务标准。加快建设出租汽车服务管理信息系统，大力推广出租汽车电话约车服务，方便群众乘车，减少出租汽车空驶。规范汽车租赁、包车客运、定制公交等交通服务方式，通过社会化、市场化手段，满足企事业单位和个人商务、旅游、通勤等多样化的出行需求，提高车辆的利用效率。建立城市建设项目交通影响评价制度，对规划建设的航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、居住区、商务区等大型建设项目，严格落实公共交通配建标准。将城市建设项目交通影响评价，作为项目实施的前置性条件。大力加强公共交通和绿色出行的宣传和引导。（责任单位：市交通运输委、市公安局、市教育局、市规划局等）
（四）加强组织领导。优先发展城市公共交通作为城市可持续发展战略，是一项复杂的社会系统工程，需要贯穿到城市规划、建设和社会公共管理的全过程，纳入保障和改善民生工作计划。各级各部门要充分认识优先发展城市公共交通的重要性和必要性，切实增强责任感和紧迫感，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置。市交通运输委负责牵头建立优先发展公共交通部门联席会议制度，市政府相关部门、市直公交企业和各有关区市政府为成员单位，按照职能分工各负其责，密切协作，共同落实好优先发展公共交通的各项政策措施。（责任单位：各相关部门、单位，各有关区、市政府）
（五）严格监督考核。市交通运输委要会同有关部门研究制定城市公共交通企业服务质量考核办法和公共交通发展水平评价准则，建立城市公共交通发展绩效评价制度，对城市公共交通企业进行绩效评价，对城市公共交通发展水平进行跟踪评估。通过公众参与、专家咨询等多种方式，及时了解掌握公共交通企业在安全性、快捷性、舒适性、方便性等方面的情况，对公共交通企业服务质量和运营安全进行定期评价，建立服务质量信誉档案，评价结果作为衡量公共交通企业运营绩效、发放政府补贴、市场准入与退出的重要依据，促进城市公共交通企业运营资源向集约化程度高、服务质量好、社会效益显著的企业集中。